Asia Centre

L'affaire Unocal a fait couler d'encre aussi bien aux Etats-Unis qu'en Chine cet été. L'offre d'achat de la compagnie américaine lancée par CNOOC (18.5 milliards de dollars) a été bloquée par le Congrès américain qui y a vu une atteinte à la sécurité des Etats-Unis. Le bimensuel libéral de Pékin, Caijing, a traité longuement de cette question au croisement de deux thèmes: l' « offensive internationale » des entreprises chinoises d'une part et les choix de la politique énergétique du pays d'autre part.

En 2000, le gouvernement chinois a officiellement lancé la politique de « sortie du pays » (zouchuqu) qui encourage les entreprises chinoises  à développer leurs activités à l’étranger. Lancée d’abord comme une politique expérimentale dans 24 provinces et municipalités, elle a permis à de nombreuses entreprises chinoises d’accéder aux marchés internationaux, les exemples les plus connus en sont Haier, TCL, Lianxiang, et plus récemment CNOOC.

Dans le cadre de cette initiative, la procédure administrative et l'accès aux devises ont été simplifiés et les taux des prêts pour le financement de ces projets abaissés. Ces conditions préférentielles ont été destinées prioritairement à quatre types d'activités: 1. projets de développement de ressources naturelles à l'étranger; 2. projets favorisant l'exportation de technologies, équipements et main d'œuvre chinoise; 3. les investissements dans les centres de R&D capables d'attirer des hautes technologies et modèles de gestion étrangers et enfin - une catégorie assez large – 4. projets capables de renforcer la compétitivité des entreprises chinoises.

Un objectif supplémentaire était, d’après Wang Jiguang, directeur adjoint du département de la coopération économique au sein du ministère du commerce chinois, de réorienter les devises accumulées en Chine vers des projets à l’étranger. Ce dernier objectif est toutefois jugé irréaliste et irrationnel par Wang Jun, analyste à la Banque mondiale, car la gestion des réserves en devises ne devrait pas être assurée de façon administrative mais en laissant fonctionner librement les mécanismes de taux de change.

Quoi qu’il en soit, les projets rendus possibles par cette politique ont suscité un élan d'investissements à l'étranger dont la valeur a connu une hausse de 28% par an pour passer de 1.8 milliards de dollars en 2000 à 6.2 milliards en 2004. Dans la première moitié de 2005, la banque import-export de Chine a accordé 30% de ses prêts (soit 28 milliards de yuans, environ 3 milliards de dollars) à des projets à l'étranger.

Or ces conditions avantageuses, octroyées aux entreprises désireuses de faire leur entrée sur le marché international, sont à l’origine des appréhensions des autres multinationales face à l’arrivée des entreprises chinoises sur les marchés. Cette politique de « sortir » est ainsi qualifiée par les analystes cités par Caijing d’arme à double tranchant : tout d’abord, comme ces entreprises sont vues comme des outils du gouvernement, leurs activités internationales sont interprétées comme le fait du gouvernement chinois en vue de réaliser ses propres fins stratégiques ;  ensuite, ces quasi subventions nuiront à terme au développement de ces entreprises. Wang Jun estime qu’elles devraient être soumises à des conditions financières plus contraignantes afin de leur donner une meilleure chance de survie face à la concurrence. Ces prêts à faible coût sont en réalité fort coûteux, aussi bien pour l'administration financière que pour les entreprises.

Ainsi, bien que l’initiative de « sortir » provienne de l’entreprise elle-même, et que la démarche ait été lancée sans intervention administrative, l'autonomie de prise de décision des entreprises chinoises est loin d'être acquise. Les projets sont soumis à une procédure d’approbation administrative qui, en dépit des simplifications, reste très complexe. Qui plus est, les projets peuvent être soumis au Département du commerce ou bien à la commission pour le développement et la réforme, sans pour autant qu'il y ait une division rationnelle du travail entre les deux. Les règlements et normes de ratification ne sont pas harmonisés et souvent les entreprises préfèrent recevoir l’approbation des deux instances.

En dépit de ces difficultés, posées paradoxalement par un système destiné à encourager les investissements, le nombre de projets à l'étranger ne cesse de croître et a vu un élan particulièrement fort en 2005. D’après les analystes cités, ceci est du au fait que les entreprises chinoises sont arrivées à une nouvelle étape et sont désormais en mesure d'offrir à la fois « value »  et « manufacturing expertise » (en anglais dans le texte) à leurs partenaires étrangers. L'activité à l'international est donc une étape logique dans l'évolution de ces entreprises. L'étude de Caijing démontre toutefois que la grande majorité des investissements sont le fait des entreprises publiques aussi bien en raison de leur taille que d’une  certaine facilité auprès de l’administration. Toutefois, soulignent les auteurs, la décision d’approuver un projet à l’international est prise de façon indépendante et en fonction de sa viabilité économique.

Or, le problème sur le plan international est loin d’être résolu. La résistance à l’entrée des entreprises chinoises reste très forte, dans tous les domaines, et surtout dans le secteur pétrolier.

L’offre d’achat de Unocal aurait donc été lancée par CNOOC indépendamment du gouvernement chinois, mais la forte opposition à cet achat semble être représentative d’une tendance plus générale et d’une appréhension face à l’influence de la Chine sur les marchés mondiaux en général et des matières premières en particulier.

D’après Chen Qingtai, directeur adjoint du bureau de recherche pour le développement subordonné au conseil d'Etat, Zhou Dadi, directeur de l'institut de recherche sur l’énergie dans la commission pour le développement et la réforme et Cao Xiaoxi, Ingénieur à l’institut  de recherche technique et économique de Sinopec, la grande problématique du marché pétrolier mondial est justement l’intervention d’éléments « hors marché » (fei shichang ganyu) qui nuisent à l’efficacité de celui-ci, faisant ici référence non pas au gouvernement chinois mais au gouvernement américain.

Prenant la hausse des prix pétroliers comme exemple, ils expliquent que la demande pétrolière est en hausse et l’offre serrée mais que la capacité de réserve existe, le problème provient non pas de l’incapacité du marché à signaler la nécessité d’accroître la production, mais de facteurs politiques qui la limitent (et ils citent l’Iran, l’Iraq et le Venezuela comme exemples…). 

D’ailleurs, Chen Qingtai, directeur adjoint du bureau de recherche pour le développement subordonné au conseil d'Etat estime que l’opposition à l’acquisition de Unocal par CNOOC est due au fait que les Américains considèrent que le pétrole est réservé à un « club des riches » (furen jielebu). Ainsi, selon son interprétation de la vision américaine, la Chine peut très bien acquérir des multinationales dans le textile et l’électroménager, mais il ne faudrait pas jouer dans la cour des grands.

Or, pour devenir une multinationale, il faut avoir des opérations proportionnelles  à ce statut. Cependant, les possibilités dans l’amont international sont limitées. Cette acquisition, était une occasion rare qui, se lamentent-ils, aurait contribué à transformer CNOOC en une véritable multinationale en augmentant ses réserves et sa valeur.

Ce n’est toutefois pas le seul facteur inhibant la transformation des compagnies pétrolières chinoises en multinationales. Elles font en effet face à deux problèmes majeurs : leur retard en matière technologique et en matière de gestion. « Du point de vue de la gestion globale - de l’amont à l’aval, du développement technologique et jusqu’à la gestion - nous ne sommes pas comparables aux autres [multinationales]. Les compagnies pétrolières chinoises sont faibles au niveau de la gestion financière. Comment serait-il possible de faire la transition à partir d'entreprises d’exploitation hautement spécialisées à des sociétés de portefeuille ? ».

Ainsi, d’un point de vue d’économistes, (et non pas de stratèges), la priorité de la sécurité énergétique est la sécurité économique, à savoir, un approvisionnement continu à des prix soutenables pour l’économie du pays.  A l’instar des pays occidentaux donc, « l’objectif des entreprises chinoises lorsqu’elles vont à l’étranger est d’augmenter l'approvisionnement pétrolier mondial. La Chine, étant un grand consommateur, elle devrait contribuer à l'approvisionnement mondial ». Mais le statut de producteur peut aussi réduire le risque associé au statut de simple consommateur, qui, « en temps de crise, se trouve dans une situation passive ».

Après une série de rencontres et sommets, l’annonce de la « volonté politique » de l’Europe de lever l’embargo d’armes sur la Chine et la résolution des litiges commerciaux entre la Chine et l’Union européenne, les relations entre les deux partenaires semblent se consolider et se renforcer.

Or deux analyses, publiées au printemps et à l’été 2005 présentent une vision beaucoup plus désenchantée de l’Union européenne et de sa relation avec la Chine. Les deux analyses citées ci haut divergent dans leurs lectures de la situation et surtout des intentions qu’ils attribuent à  l’Europe dans la poursuite du rapprochement avec la Chine. Mais elles convergent entre elles sur certains points fondamentaux, notamment la perception que l’Europe n’est pas un acteur uni sur le plan international, et deuxièmement, que la relation sino européenne restera subordonnée  aux aléas des liens respectifs de la Chine et de l’Union européenne avec les Etats-Unis, et enfin, que dans une relation triangulaire Chine – Union européenne – Etats-Unis, la Chine reste sujette aux évolutions de la relation transatlantique.

Si Hong Yousheng voit dans l’Europe un acteur passif, dont la dépendance stratégique des Etats-Unis témoigne de l’incapacité à s’en émanciper, Huo Zhengde, au contraire, estime que sur le fond, les différences entre l’Union européenne et les Etats-Unis ne sont pas profondes et que l’Union européenne est en désaccord avec les Etats-Unis sur la façon de faire, mais non sur les objectifs. Les différences de systèmes politiques (entre d’une part les valeurs démocratiques et libérales occidentales et le système politique chinois – qui ne fait l’objet d’aucun qualificatif ni définition dans chacun des articles) restent un obstacle fondamental à l’approfondissement réel des relations sino européennes.

Ce qu’il faudrait, d’après Huo Zhengde, c’est plus de pragmatisme, voire même de cynisme, dans certains aspects de la politique chinoise de l’Union européenne, et moins de dualité sur d’autres. D’une part, l’Europe joue la carte de la démocratie et de  l’action humanitaire pour au fond, soutenir les politiques américaines, et tout en s’abstenant de faire grand cas de la question des droits de l’homme en Chine, tente de déclencher des transformations sociales par le biais de l’intégration économique de la Chine. Or, si le modus operandi est différent, les intentions européennes vis-à-vis de la Chine, à savoir, « l’occidentaliser et amener à sa désintégration », divergent de très peu des intentions américaines. Les conflits latents d’idéologie et de valeurs existent bel et bien.

Contrairement à cette analyse, assez singulière dans le paysage académique chinois,  Hong Yousheng voit précisément dans cette différence de modus operandi la force de la politique chinoise de l’Union européenne. Concernant les droits de l’homme, l’Europe a compris, selon M. Hong, qu’il ne faut pas exercer trop de pressions sur la Chine et que la voie du dialogue et des échanges entre les deux parties est plus susceptible d’accélérer le développement du système légal chinois. Les Européens auraient compris, d’après M. Hong, à la différence des Américains, qu’il ne faut pas juger la Chine par ses propres normes. Ainsi, si l’approche européenne est constructive, l’approche américaine est plus intransigeante.

Sur la question de Taiwan, il en est également ainsi. L’Union européenne, n’ayant aucun intérêt stratégique en Asie du Nord-est, n’intervient pas dans les « affaires internes de la Chine » et préfère ne pas se mêler de la question. M. Huo est, sur ce point également, en désaccord avec son collègue. Certes, l’Europe n’a aucun intérêt stratégique en Asie, mais sa neutralité sur la question taiwanaise relève non pas d’une idéologie de non interventionnisme mais du fait qu’elle ne voudrait pas se ranger aux côtés de la Chine et nuire à sa relations avec les Etats-Unis. De fait, pour consolider sa relation avec la Chine et afin de devenir un acteur cohérent, l’Union européenne doit assumer un rôle plus conséquent dans les questions régionales. Faute d’un véritable engagement -  et donc un enjeu - en Asie, la relation sino européenne reste limitée. « La relation sino européenne ne comporte pas de volet militaire – c’est leur plus grand avantage, mais aussi leur plus grand désavantage ».

Les litiges commerciaux ne sont pas non plus absents de ces deux analyses. Les échanges commerciaux, en l’absence d’échanges stratégiques, sont au cœur de la relation bilatérale, mais tandis que Hong Yousheng est optimiste quant à la capacité des deux partenaires de surmonter ces problèmes, (en raison de la volonté de l’Union européenne de soutenir l’intégration de la Chine dans le système international), Huo Zhengde estime que la solution de ces litiges deviendra de plus en plus complexe. Premièrement, les Etats membres de l’Union exploitent pleinement l’ambiguïté institutionnelle – ils promeuvent les liens commerciaux sur la base des accords bilatéraux relevant de l’Etat mais se tournent vers les instances européennes pour résoudre les litiges. Deuxièmement, l’Union européenne se range derrière les Etats-Unis dès que cela peut servir sa propre cause ; ainsi l’Europe laisse les Etats-Unis faire pression sur la Chine dans la question monétaire tout en attendant d’en tirer les bénéfices.

Les deux auteurs reviennent ensuite à la relation triangulaire Chine – Etats-Unis – Europe. Quelle est l’influence de cette relation triangulaire sur le système mondial ? Est-ce un élément de stabilité ou l’amorce d’une nouvelle structure internationale ?

Sur ce point, ils s’accordent à dire que ce triangle stratégique ne sera pas en mesure de régir les relations internationales en raison de ses faiblesses internes. Pour Huo Zhengde, la faiblesse essentielle est en fait la puissance américaine et la nécessité pour la Chine et l’Europe de maintenir la stabilité de leurs propres relations bilatérales avec la super puissance. Même si une confrontation entre les trois, ou une alliance entre deux parties contre la troisième, ne sont plus envisageables, l’inégalité entre les parties (la Chine étant le partenaire le plus faible) est à l’origine de l’incapacité de ce triangle stratégique à façonner un nouveau système. Pour Hong Yousheng toutefois, la fragilité de ce triangle réside plutôt dans la faiblesse de l’Union européenne – les divergences internes et le manque de position commune sur les questions internationales, ainsi que sa dépendance des Etats-Unis. M. Hong résume la relation transatlantique de la façon suivante : les Etats-Unis veulent un allié fort capable de soutenir et légitimer leurs initiatives internationales tandis que l’Europe, afin de promouvoir sa vision du système multipolaire voudrait privilégier la coopération avec la Chine. Néanmoins, les valeurs idéologiques communes aux deux alliés transatlantiques font que cette relation est plus forte que l’alliance sino européenne. L’incapacité de l’Europe à lever l’embargo sur les armes en est une des manifestations. Or, pour conclure, M. Hong n’écarte toutefois pas l’hypothèse selon laquelle l’Union européenne ne se positionne pas autrement vis-à-vis de la Chine car elle croit, au fond, dans les objectifs ainsi que dans les moyens américains.

Face à cette perception, quelle est la meilleure politique à adopter ?

D’abord, concrétiser et renforcer la relation sino européenne par le biais des liens stratégiques. Au-delà du simple appel à la levée de l’embargo, il y là une volonté de voir l’Europe s’impliquer réellement dans les questions régionales, peut être dans l’espoir qu’un véritable investissement puisse amener l’Europe à mettre en pratique le potentiel que lui attribuent ces analystes,  à savoir, devenir un contrepoids aux Etats-Unis. 

Ensuite, renforcer les liens à la fois avec Bruxelles et les Etats membre, et fonder ainsi la relation multilatérale avec l’Europe sur une série de relations bilatérales.

Enfin, Huo Zhengde estime qu’une meilleure entente sino-américaine favoriserait le bon développement du triangle stratégique et pourrait même être le cadre dans lequel la levée de l’embargo pourrait être négociée.

L’article de Guoji Wenti Yanjiu propose une analyse prospective de la « stratégie militaire unilatérale » (danbian junshi zhanlue) des Etats-Unis, dans une perspective d’économie de la guerre. L’article se fonde sur la théorie, consensuelle pour de nombreux stratèges américains, que la guerre doit permettre aux Etats-Unis de s’enrichir (zhanzheng zengjia caifu lun). Se fondant sur l’idée que « les bénéfices de la guerre doivent en dépasser les coûts » (zhanzheng xiaoyi da yu zhanzheng chengben) et que les intérêts économiques sont le véritable nerf de la guerre, les deux auteurs examinent la pratique stratégique américaine, pour en conclure que la domination du système international par la guerre est de plus en plus intenable dans le monde contemporain. Derrière cette réflexion, la préoccupation majeure des auteurs est clairement de prévoir les degrés relatifs de coopération et de containment dans la politique chinoise des Etats-Unis, si la Chine poursuit sa montée en puissance.

Pour que la stratégie militaire américaine soit efficace, il ne suffit pas de l’ajuster aux capacités de dépenses de l’économie des Etats-Unis. La guerre et le maintien d’une armée de plus en plus chère doivent contribuer à la croissance américaine, selon trois modes. Tout d’abord, dans une approche keynésienne, les dépenses militaires stimulent la croissance. Ensuite, le contrôle des ressources et des marchés mondiaux permet aux Etats-Unis d’assurer leur croissance à long terme. Par exemple, selon les auteurs, des experts américains estiment que les 170 milliards de dollars nécessaires à la campagne d’Irak représentent une dépense rationnelle, dans la mesure où la valeur des champs de pétrole en Irak est comprise entre 3000 et 4000 milliards de dollars. Enfin, les guerres américaines couronnées de succès renforcent le prestige américain dans le monde et encouragent les Etats et les investisseurs privés à acheter du dollar et des bons du Trésor américain, un cercle vertueux qui permet aux Etats-Unis de poursuivre leurs campagnes militaires.

Pour les deux auteurs, il existe une disproportion entre la part du PIB américain dans le PIB mondial (30%) et la part des dépenses militaires américaines dans les dépenses militaires mondiales (plus de la moitié). Ils citent Joseph Nye et sa théorie de « l’échiquier en trois dimensions » (san wei qipan lun), selon laquelle la stratégie militaire américaine est en décalage avec les capacités économiques réelles des Etats-Unis. Au premier niveau, militaire, de l’échiquier, la répartition de la puissance mondiale est unipolaire puisque les capacités militaires américaines dépassent de loin celles de toutes les autres puissances régionales ou à vocation globale. Au deuxième niveau, celui des capacités économiques, la répartition de la puissance est multipolaire (duoji) ; les Etats-Unis, l’Europe et le Japon contrôlent ensemble 2/3 des richesses mondiales. Au troisième niveau, celui des relations transnationales entre acteurs non-étatiques, qui par définition échappent au contrôle des Etats, la puissance est très dispersée.

Sur le plan intérieur, l’exagération (kuozhang) des dépenses militaires sera probablement difficile à maintenir à un tel niveau. Washington est confronté à une balance commerciale déficitaire (550 milliards de dollars en 2004) et à un déficit des finances publiques de l’ordre de 4% du PIB (400 milliards de dollars). Ce sont des déficits structurels, qui ont tendance plus à s’aggraver qu’à se réduire. D’autre part, les effets macroéconomiques de la relance par les politiques fédérales sont réduits. Enfin, la consommation très élevée a entraîné une véritable crise de l’endettement. Aujourd’hui, l’endettement moyen des ménages aux Etats-Unis est proche de leur salaire annuel. Si les coûts des interventions américaines semblent de plus en plus difficiles à assumer, la dernière campagne d’Iraq sème le doute sur les capacités de Washington à retirer des bénéfices de la guerre. Alors que pour l’heure, les dépenses de guerre et de reconstruction sont un « puits sans fond » (wu di tong), les Etats-Unis seront-ils réellement capables de sécuriser le contrôle des ressources pétrolières du pays ? Et d’autre part, la base morale de l’intervention américaine est mise en doute partout dans le monde.

Alors que les bénéfices économiques de la stratégie militaire américaine sont marqués par l’incertitude, l’augmentation des dépenses militaires constitue au contraire une tendance stable. Cette contradiction est de plus en plus évidente. Elle est renforcée par l’implication financière déclinante des alliés américains dans les guerres de Washington, et par le coût de plus en plus élevé du travail de reconstruction. Aujourd’hui, la stratégie militaire américaine est donc confrontée a un défi : diminuer son coût de revient et augmenter, voire sécuriser ses bénéfices.

Selon les auteurs, la stratégie américaine vise avant tout à construire une hégémonie sans rival (duyi wu er de baquan), ce qui suppose de décourager toute tentative subversive de la part de pays tiers. Le Moyen-Orient, centre névralgique de l’action stratégique américaine aujourd’hui, ne constitue pas une force capable d’empêcher les Etats-Unis d’atteindre cet objectif: conflits intérieurs, puissance économique et militaire trop peu importante, très peu d’influence politique a l’échelle mondiale, les pays de la région ne peuvent pas menacer de manière crédible la prétention américaine à l’hégémonie mondiale. Dans ce sens, l’action américaine en Irak permet peut-être de dissuader certains Etats de chercher à contrebalancer la puissance américaine : pour les deux auteurs, c’est l’une de ses dimensions centrales (genben yuanyin suozai).